Qualitätsverbesserung und Kostendämpfung durch mehr Vollzeitpflege

von E. Thilo Geisler (11/02)

Quelle: Arbeitsgemeinschaft für Sozialberatung und Psychotherapie (AGSP)

Inhaltsverzeichnis

Vorbemerkung

(1) Geht das Engagement der Pflegeeltern zurück?

(1.1) Die veränderte Rechtslage und -praxis seit Inkrafttreten des SGB VIII erfordert die Verbesserung der Betreuungsqualität von Herkunfts- und Pflegeeltern.

(1.1.1) Richtzahl pro Fachkraft bei der Betreuung von Pflegekindern

(1.1.2) Die Betreuung der Herkunftsfamilie hilft, Abbrüche zu vermeiden, und verbessert die Rückführung in die Herkunftsfamilie oder in den Familienverband.

(1.2) Die soziodemografischen Daten sind nicht der entscheidende Faktor bei der Zahl der potentiellen Pflegestellen.

(2) Minderjährige mit Vormundschaft sind leichter vermittelbar.

(3) Eine Investition zur Kostendämpfung findet nicht statt.

(3.1) Kosten für Heim- und Pflegestellenplätze

(3.2) Pflegekinder – ein von der Wissenschaft vernachlässigtes Thema

(3.3) Ist Werbung sinnvoll? Wie soll geworben werden?

(3.4) Beratung und Information von Pflegeeltern und Herkunftseltern

(3.5) Vermittlung (Passfähigkeit), Betreuung und Qualifikation am Kind

(3.6) Höhe des Pflege- und Erziehungsgeldes – ein arbeitsmarktpolitischer Faktor

(4) Zusammenfassende Einschätzung, Perspektiven, Grenzen und Möglichkeiten

(4.1) Hauptgründe für die Stagnation der Vollzeitpflege

(4.2) Die kostendämpfende Einbindung von freien Trägern der Jugendhilfe in die Arbeit der Pflegekinderdienste – ohne zusätzliche Investition

(4.3) Das Dilemma der Zuständigkeitskonstruktion und ein Ausweg

(4.4) Die kostenneutrale Einbindung eines Träger in die Arbeit der Pflegekinderdienste

Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Vorbemerkung

Es war einmal ein in die Jahre gekommener kanadischer Holzfäller. Emsig ging er seinem Tagewerk nach. Ein neugieriger Tourist, vielleicht kam er aus Deutschland, schaute dem Schwitzenden bei seiner Arbeit zu und sah, wie mühselig er sich mit seiner Axt am Baum zu schaffen machte. Nach einem Blick auf die stumpfe Schneide der Axt riet der Tourist unserem Holzhacker: „Sie sollten die Axt mal schärfen.“ Worauf die knappe Antwort lautete: „Dazu habe ich keine Zeit; ich muss Bäume fällen.“

Das Phänomen, das sich erhebliche öffentliche Mittel einsparen lassen, wenn man die Unterbringung in Pflegestellen erhöht und die Heimunterbringung reduziert, ist seit vielen Jahrzehnten bekannt. Aber trotz des enormen Einsparpotenzials und der unbestrittenen pädagogischen Qualität von gut betreuten Pflegestellen stagniert im Gegensatz zur Heimerziehung und den ambulanten Hilfen die Qualität im Bereich der Vollzeitpflege seit Jahrzehnten.

Ein erfolgreicher Geschäftsmann investiert, um Gewinne zu machen oder sie zu erhöhen. Doch im Bereich der Vollzeitpflege scheitern viele Ansätze bereits bei den ersten Investitionsüberlegungen. Da die – fachlich durchaus problematische – staatliche „Kontrolle und Beratung“ bundesweit fast ausnahmslos durch öffentliche Träger wahrgenommen wird, geht es im Arbeitsfeld der Hilfen zur Erziehung nicht nur um materielle, sondern auch um personelle Investitionen. Bisher war es nicht möglich, diese – zumindest in der öffentlich rechtlichen Denkstruktur – Doppelinvestition zu realisieren.

Im Folgenden geht es um

  1. eine erste Analyse der aktuellen Situation im Bereich der Vollzeitpflege und
  2. die daraus resultierende Entwicklung und Darstellung eines kurzfristig umsetzbaren Modells, das bei einer Qualitätsverbesserung der Arbeit das Potenzial an Pflegeeltern erhöht und keiner zusätzlichen Investition bedarf.

(1) Geht das Engagement der Pflegeeltern zurück?

Es „ist unbestritten, dass sich die Anforderungen an potenzielle Pflegeeltern in den letzten Jahrzehnten deutlich verändert haben. Potenzielle Pflegekinder sind wesentlich stärker in ihrer Lebensbiografie belastet, nachdem die ´leichteren´ und ´mittelschweren´ Fälle bereits durch ambulante Hilfen herausgefiltert worden sind.“ (Wiesner, R. 2002, S. 15). „Zunehmend mehr Pflegeeltern haben sich folglich mit den Folgen von Misshandlung und sexuellem Missbrauch, vor allem von chronifizierten Vernachlässigungen durch Personen, denen es an jeglichen empathischen Kompetenzen mangelt, auseinander zu setzen.“ (Müller-Schlotmann 1997).

Aus dieser Entwicklung resultiert ein erhöhter fachlicher Anspruch gegenüber den Pflegefamilien. Auch die im § 33 SGB VIII festgeschriebene Forderung, die Herkunftsfamilie bei der Betreuung deutlicher einzubinden, hat zu einem erhöhten Anspruch gegenüber Pflegeeltern geführt. Dieser Anspruch hat wesentlich dazu geführt, dass die Bereitschaft, Pflegekinder aufzunehmen, sank. Viele Pflegeeltern fühlen sich nicht ausreichend qualifiziert und trauen sich professionelles pädagogisches Handeln nicht zu.

(1.1) Die veränderte Rechtslage und -praxis seit Inkrafttreten des SGB VIII erfordert die Verbesserung der Betreuungsqualität von Herkunfts- und Pflegeeltern.

Mit der Regelung zum § 33 SGB VIII haben sich die Anforderungen an Pflegeeltern und die Pflegekinderdienste erheblich erhöht, ohne dass dieses gleichzeitig zu einer Qualitätsverbesserung im Pflegekinderwesen geführt hat. So soll Vollzeitpflege Möglichkeiten der Verbesserung der Erziehung in der Herkunftsfamilie bieten, ein Ziel, das in der Praxis bis heute nur untergeordnete Bedeutung hat.

(1.1.1) Richtzahl pro Fachkraft bei der Betreuung von Pflegekindern

„Die aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des SGB VIII stammenden Empfehlungen zur Ausstattung der sozialen Dienste mit Fachkräften zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgaben können im Hinblick auf den fachlichen Anspruch der §§ 36, 37 SGB VIII nicht mehr herangezogen werden. Dies gilt insbesondere für die Richtzahl des Deutschen Städtetages von 50 Pflegekindern pro Fachkraft. Auch die dem Modellprojekt Beratung im Pflegekinderbereich des DJI zugrunde liegende Richtzahl von maximal 35 Pflegeverhältnissen pro Fachkraft wird den fachlichen Anforderungen dieses Gesetzes nicht mehr gerecht. Grundsätzlich wird eine Richtzahl zu fordern sein, die bei maximal 25 Pflegekindern oder Jugendlichen pro Fachkraft liegt “ (Wiesner 2000, zu § 37 Nr. 12, S. 576). Diese Forderung, die in etwa dem aktuellen Stand der Entwicklung der Qualitätsstandards in den anderen Bereichen der Hilfen zur Erziehung entspricht, bietet die Chance, den Anspruch des § 33 SGB VIII, nämlich Möglichkeiten der Verbesserung der Erziehungsbedingungen in der Herkunftsfamilie, zu realisieren.

(1.1.2) Die Betreuung der Herkunftsfamilie hilft, Abbrüche zu vermeiden, und verbessert die Rückführung in die Herkunftsfamilie oder in den Familienverband.

Die begrenzte Personalsituation in den Jugendämtern ermöglicht es nur in Ausnahmefällen, nach einer erfolgten Pflegestellenunterbringung auch weiterhin mit den Herkunftseltern zusammenzuarbeiten. Doch die verstärkte und damit arbeitszeitaufwendige Betreuung reduziert

  • die Zahl der Pflegestellen-Abbrüche
  • und erhöht die Zahl der Rückführungen

zur Herkunftsfamilie.

Erst durch diese Form der intensiveren „Herkunftsfamilienbetreuung“ ergeben sich in der praktischen Arbeit Aspekte, nach denen – eventuell auch im Rahmen der Verwandtenpflege – eine Unterbringung bei Angehörigen möglich und sinnvoll wird.

„Um dem Kind seine Bindungen oder bindungsartige Beziehungen zur Herkunftsfamilie zu erhalten und Loyalitätskonflikte des Kindes gegenüber einander ablehnenden Eltern und Pflegeeltern zu vermeiden, hält das ´Ergänzungsmodell´ die Anwendung familientherapeutischer Methoden auf das Dreiecksverhältnis Kind-Herkunftsfamilie-Pflegefamilie für sinnvoll und notwendig. Die Generationsgrenze müsse eingehalten, das Kind aus dem Brennpunkt des Konflikts entlassen und dieser direkt zwischen den Erwachsenen thematisiert werden. Das führt zu einem erweiterten Elternsubsystem, das die leiblichen Eltern nicht mehr als „Anhang des Pflegekindes“ begreift, sondern als Eltern, die mit anderen Erwachsenen in eine Beziehung treten, um ihnen für längere Zeit die Ausübung von Teilen der elterlichen Sorge zu übertragen, weil sie selbst daran durch widrige Umstände gehindert sind. Das Pflegekind kann positive Beziehungen zu den Pflegeeltern und den leiblichen Eltern unterhalten, ohne dass diese Beziehungen sich gegenseitig gefährden. (DJI 1987, S. 38, 54 f.). Dieser Anspruch überfordert in der Praxis nicht selten das aktuell existierende Jugendhilfesystem. Nur mit dem Ausbau der Familienpflege und der damit einhergehenden verbesserten Betreuung der Herkunftsfamilie kann auch der Anteil der Pflegekinder an den Fremdunterbringungen verbessert, ja sogar die Zahl der Fremdunterbringungen insgesamt reduziert werden. Es hat sich in der Praxis als nur schwer realisierbar erwiesen, Herkunftsfamilie, Pflegekind und -familie durch nur eine Fachkraft zu betreuen. Aufgrund der je nach Einzelfall unterschiedlich starken Interessenkollision hat sich hier der Einsatz von zwei Fachkräften bei gemeinsamer Moderation bewährt.

(1.2) Die soziodemografischen Daten sind nicht der entscheidende Faktor bei der Zahl der potentiellen Pflegestellen.

Die Zahl der Pflegestellen in Relation zur Bevölkerung oder zu den Fremdunterbringungen in den Berliner Bezirken orientiert sich in der Regel nicht an den jeweiligen soziodemographischen Daten. Dieses dürfte in den Einzugsgebieten anderer Jugendämter ähnlich sein.

In der Regel kann davon ausgegangen werden, dass in Sozialräumen

  • mit geringer Arbeitslosigkeit,
  • hohem Durchschnittseinkommen und
  • weitflächiger Bebauung

das Angebot an Pflegestellen überdurchschnittlich hoch ist.

In Sozialräumen

  • mit hoher Arbeitslosenquote,
  • geringem Durchschnittseinkommen und
  • enger Bebauung

hingegen ist das Angebot erheblich reduziert.

Diese Erfahrungen treffen in der Praxis jedoch auf Berlin wie sicher auch auf eine Vielzahl anderer Jugendämter nicht zu. Über den Zeitraum von 1991 (erste Jugendhilfestatistik nach der Vereinigung) bis 2000 (letzte Berliner Jugendhilfestatistik vor der Verwaltungsreform und der Reduzierung von 23 auf 12 Bezirke) wurden die Zahlen der Fremdunterbringungen ausgewertet, die vom statistischen Landesamt erfasst und veröffentlicht wurden. Hierbei gab es keinen klaren Zusammenhang zwischen der oben erwähnten bezirklichen Sozialstruktur und der Verteilung von Pflegestellen und Heimunterbringungen. Viel wesentlichere Einflussfaktoren sind:

  • die Personalausstattung,
  • die Qualifikation der MitarbeiterInnen der Pflegekinderdienste,
  • amtsinterne Hierarchien sowie
  • amtsinterne Einfluss- und Kommunikationsstrukturen.

Auch wenn der Pflegekinderanteil im Westteil der Stadt durchschnittlich höher ist, fallen zwei „Westbezirke“ mit einem besonders geringen Pflegekinderanteil auf. In beiden Bezirken war über einen längeren Zeitraum nur noch eine Fachkraft im Einsatz. Der fehlende kollegiale Austausch, mangelnde Abstimmung und fehlende Vertretungsmöglichkeiten erwiesen sich als besondere (Arbeits-)Belastungsfaktoren, die sich insgesamt negativ auf die Qualität der Arbeit auswirkten.

Auch zwei soziodemographisch höchst unterschiedliche, ja fast gegensätzliche Bezirke lagen im Pflegekinderanteil bei den Fremdunterbringungen (mit knapp 25 %) direkt nebeneinander. In dem sozial stark belasteten Bezirk wurde besondere Priorität auf den Pflegekinderdienst gesetzt. Dieser Bezirk verfügte über das am besten qualifizierte und in Relation zur Bevölkerung zahlreichste Personal in diesem Arbeitsfeld.

Für den sozial geringer belasteten Bezirk hatte der Ausbau seiner Pflegestellen keine Priorität. Deshalb wurde nur das zwingend erforderliches Personal eingesetzt.

(2) Minderjährige mit Vormundschaft sind leichter vermittelbar.

Die Praxis belegt, dass bei den Fremdunterbringungen eine größere Zahl der Pflegekinder unter Vormundschaft (oder Ergänzungspflegschaft) steht. Der Anteil bei den Heimkindern hingegen ist erheblich geringer. Bei Minderjährigen, deren Herkunftseltern das volle Recht an ihrem Kind haben, gestaltet sich im Falle einer Fremdunterbringung die Suche nach einer Pflegestelle erheblich komplizierter.

„Eine Stichprobe ergab, dass im November 1984 rd. 1230 Pflegekinder unter Vormundschaft bzw. Pflegschaft des Vormundschaftswesens standen (32,6 % aller Pflegekinder). … Von den in Heimen untergebrachten Minderjährigen stehen rd. 850 unter Amtsvormundschaft bzw. Pflegschaft, das sind 13,5 % aller Minderjähriger in Heimen…“ Die unterschiedlichen Zahlen legen die Vermutung nahe, dass sich auch hier bei den Eltern eine Bevorzugung der Unterbringung in Heimen zeigt. Die Eltern erleben die Pflege-„Familie“ bewusst oder unbewusst als Konkurrenz und haben Angst davor, ihr Kind zu „verlieren“. (Abgeordnetenhaus von Berlin 1988, S. 9).

Diese Relation wurde in einer aktuellen Berliner Umfrage mit Stichtag zum 1. 7. 2002 bestätigt. Dabei wurden insgesamt 1479 unter Vormundschaft oder Pflegschaft stehende Heim- und Pflegekinder erfasst. In Relation zur jeweiligen Zahl der Heim- und Pflegekinder ergab sich ein Anteil von 15,48 % bei den Heimkindern und von 37,46 % bei den Pflegekindern. Die Umfrage aus dem Jahr 2002 bestätigte auch, dass die in Pflegestellen untergebrachten Minderjährigen in der Regel erheblich jünger sind als die in Heimen lebenden Kinder.

(3) Eine Investition zur Kostendämpfung findet nicht statt.

(3.1) Kosten für Heim- und Pflegestellenplätze

Bereits 1974 stellte Georg Zimmermann – damals Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Jugend und Sport in Berlin – fest: „Das Bestreben, die Heime möglichst weitgehend durch entsprechende Pflegestellen abzulösen, rechtfertigt sich – von pädagogischen Gründen abgesehen – auch aus einem Vergleich der Kosten, die das Bereitstellen eines neuen (Pflegestellen-)Platzes verursacht, den Investitionskosten also, sowie aus dem Vergleich der Kosten für die laufende Unterhaltung eines Platzes, den (Heim-) Pflegesätzen.“ (Zimmermann in: Bonhoeffer/Widemann 1974, S. 51)

Nach einem Gutachten des Preisamtes Berlin vom 11. 4. 1974 lagen zum damaligen Zeitpunkt die Tagessätze für einen Heimplatz in Berlin (West) zwischen 49,10 und 101,35 DM (a. a. O. S. 54). Heute (2002) liegt die aktuelle Preisspanne für einen Heimplatz in Berlin im Bereich von etwa 80, 00 ¤. Bei besonderen Angeboten kann sie sich auf bis zu 220,00 ¤ erhöhen. Mithin hat sich innerhalb von 26 Jahren das Angebot erheblich ausdifferenziert. Die Kosten für einen Heimplatz haben sich dabei fast vervierfacht.

Im Jahr 1988 wurde im Rahmen eines Berliner Senatsberichtes festgestellt: „Auch Heimerziehung war und ist – wegen der Personalkosten – zwangsläufig teurer als eine Pflegestelle. Die Schere wird stetig größer. Der Ausbau der Familienpflege ist auch aus finanzieller Sicht dann zu begrüßen, wenn gleichzeitig Heimplätze durch Heimschließungen abgebaut werden.“ (Abgeordnetenhaus von Berlin 1988, S. 21).

In seiner Sitzung am 14. Januar 1999 hat das Abgeordnetenhaus von Berlin unter anderem beschlossen, den Senat aufzufordern, „die Rahmenbedingungen für die Unterbringung von Kindern in Pflegefamilien (Vollzeitpflege) entscheidend zu verbessern. Dazu gehören insbesondere:

  1. Anhebung des … Erziehungsgeldes…,
  2. Erhalt und konsequenter Ausbau der Pflegekindervermittlungs- und -beratungsstellen in freier Trägerschaft,
  3. Durchführung einer Informationskampagne zur Werbung neuer Pflegeeltern…“ (Abgeordnetenhaus von Berlin 1999)

Weiterhin wurde der Senat aufgefordert, über „die

  • Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips und Zusammenarbeit der Verwaltung mit den freien Trägern,
  • Umsetzung des Vorrangs der Unterbringung in Pflegefamilien vor Heimunterbringung,
  • Gewinnung von geeigneten Pflegefamilien, deren Weiterbildung und Betreuung…“ zu berichten.

All diese Forderungen und Ansätze hatten nur eine begrenzte Chance auf Realisierung, so lange damit personelle Verstärkungen und finanzielle Investitionen verbunden waren. Dies wird besonders in den folgenden Ausführungen zur Personalverstärkung im Bereich der Pflegekinderdienste des Senatsberichtes von 1988 deutlich, also zu einer Zeit, als noch rund 50 % des (West-)Berliner Haushalts im Rahmen „des horizontalen und vertikalen Finanzausgleichs“ subventioniert wurden:

„ … personalwirtschaftliche Auswirkungen: Der etwa 25 Stellen betragende Bedarf (in den Pflegekinderdiensten) kann nur innerhalb des durch Zumessungsmodell Sozialarbeiter gesetzten Rahmens gedeckt werden:

Die Umsetzung der im Bericht genannten Forderungen und Maßnahmen hängt von den künftig jeweils gegebenen finanziellen und personalwirtschaftlichen Möglichkeiten Berlins ab. Zusätzliche Ausgaben können nur durch Einsparungen an anderer Stelle des Haushalts und der Finanzplanung ausgeglichen sowie zusätzliche Stellen innerhalb der jeweiligen Stellenrahmen der Bezirke bereitgestellt werden.“ (Abgeordnetenhaus von Berlin 1988, S. 2)

„So verdankt die Diskussion um die Vollzeitpflege ihre Aktualität überwiegend nicht einem neu entdeckten fachlichen Vertrauen in diese Hilfeform, sondern expliziten Einsparungserwartungen angesichts knapper kommunaler Haushalte.“ (Bürger 1999).

Es besteht nur dann die Chance einer Erhöhung der Pflegestellenzahlen, wenn auch die Qualität der Arbeit der Pflegekinderdienste – sei es in öffentlicher oder freier Trägerschaft – verbessert wird. Die Finanzierung dieser Qualitätsverbesserung im Bereich der Pflegekindervermittlung, -beratung und -betreuung scheint nur möglich, wenn sie gleichzeitig mit einer damit einhergehenden Einsparung im Bereich der Heimerziehung erfolgt.

(3.2) Pflegekinder – ein von der Wissenschaft vernachlässigtes Thema

Auch die Wissenschaft hat sich des Themas „Pflegekinder“ nur in sehr begrenztem Maße gewidmet, so dass kaum Forschungsergebnisse zur Situation des Pflegekinderwesens zur Verfügung stehen:

„Einhellig wird die unzureichende Daten- und Forschungslage konstatiert (vgl. Bundesregierung, 1980, S. 161). Es fehlen insbesondere Langzeituntersuchungen zur Lebensbewährung ehemaliger Pflege- und Heimkinder. In Berlin liegen – abgesehen von einigen Diplomarbeiten zur Professionalisierung im Pflegestellenbereich (Springer/Diekämper, 1975 und Schelm/Geisler 1976) und zur Großpflegestelle (Gravenhorst 1981) – keine empirischen Erkenntnisse zur Situation der Familienpflege vor…“ (Abgeordnetenhaus von Berlin 1988, S. 6)

(3.3) Ist Werbung sinnvoll? Wie soll geworben werden?

Bei den öffentlichkeitswirksamen Werbeaktionen für Pflegeeltern standen in der Vergangenheit Aufwand und Erfolg immer in einem ungünstigen Verhältnis. Häufig meldeten sich Interessenten, die falsche Vorstellungen von einem Pflegeverhältnis hatten und die besonders arbeits- und zeitintensiv beraten werden mussten.

Die beste Werbung bleiben (personalintensivere) gute Beratungs- und Betreuungsarbeit der Pflegefamilien und die Mund-zu-Mund-Propaganda in diesem Arbeitsfeld. Nicht zuletzt deshalb verfügen die Berliner Bezirke mit dem am besten qualifizierten und zahlreicheren Personal – in Relation gesehen – über den höchsten Pflegestellenanteil. Langjährige Erfahrungen der Pflegeelternschule (vgl. Sozialpädagogische Fortbildungsstätte „Haus Schweinfurthstraße“) besagen, dass rund 80 % der Pflegeeltern durch andere Pflegeeltern und deren gute Kontakte zu „ihren Sozialarbeiterinnen“ geworben wurden. Der Kreis von Menschen, die dem Gedanken, Pflegeeltern zu werden, näher treten, hat sich also verengt. Dies hat weniger mit mangelnder Solidarität in der Gesellschaft zu tun, sondern damit, dass Aufklärung und Folgenabschätzung im Gegensatz zu früher verbreiteter sind und auch von den Sozialen Diensten vorausgesetzt werden. (Vgl. Portegen 1995)

(3.4) Beratung und Information von Pflegeeltern und Herkunftseltern

Die Anforderungen an die Pflegekinderdienste sind besonders in den Jahren nach dem Inkrafttreten des SGB VIII gewachsen. Dr. Bürger aus Stuttgart veröffentlichte hierzu die folgende Einschätzung:

„Die qualitativen Standards des Pflegekinderwesens Mitte der neunziger Jahre unterscheiden sich in vielen Jugendämtern kaum von dem in den 70er Jahren kritisierten Stand.“

Die Ursachen dafür, dass die Chancen zur grundlegenden und breiten Qualifizierung ihrer Leistungsstrukturen von der Heimerziehung stärker genutzt, im Blick auf die Vollzeitpflege dagegen eher vertan wurden, sind im wesentlichen im Vorhandensein oder im Fehlen professioneller und institutioneller Interessen an solchen Qualifizierungsprozessen zu verorten. Da Vollzeitpflege in ihrem traditionellen Profil für die Jugendämter eher eine willkommene, weil kostengünstige Alternative zur Heimerziehung war, bestand dort wenig Interesse an einer fachlichen Aufwertung, die sowohl über den Ausbau von Pflegestellendiensten innerhalb der Jugendämter wie auch durch „Begehrlichkeiten“ von Pflegeeltern hinsichtlich höherer Vergütung kostensteigernd gewirkt hätte.

Andererseits wurden Qualifizierungsprozesse seitens der Pflegeeltern, die in ihrem Selbstverständnis primär an Privatheit orientiert und – im Blick auf ihre Rolle als Pflegeeltern – oftmals isoliert waren, nicht forciert, so dass es an strukturellen Voraussetzungen fehlte, die im Fachdiskurs formulierten Qualitätsstandards um- und durchzusetzen. (Bürger 1999)

Die Realität im Bereich der Werbung, Beratung und Betreuung von Pflegekindern und -eltern kann inzwischen den Anforderungen, die an Pflegeeltern gestellt werden, nicht mehr gerecht werden.

„An oberster Stelle für eine befriedigende Entwicklung des Pflegekindes steht die Balance zwischen Interessen von Kindern, Eltern und Pflegeeltern. Dort, wo intensiv am Beziehungsgeflecht von Eltern und Pflegefamilie beraterisch und betreuend gearbeitet wird, gibt es für die Kinder meist befriedigende Pflegeverhältnisse.“ (Wiemann, I. 2002, S. 221) Um dieses Ziel zu erreichen, bedarf es, am Einzelfall orientiert, einer mehr oder weniger intensiven Betreuung durch entsprechend qualifiziertes Fachpersonals, dem darüber hinaus die ausreichende (Arbeits-)Zeit für diese Tätigkeit zur Verfügung stehen muss.

(3.5) Vermittlung (Passfähigkeit), Betreuung und Qualifikation am Kind

Weitgehend besteht fachlicher Konsens, dass es bei der Zusammenführung von Pflegekind und Pflegefamilie einer intensiven, sensiblen und auf hohem fachlichem Niveau liegenden Recherche, Beratung, Begleitung und Betreuung bedarf. Diesem Anspruch kann die Praxis in der Regel nicht gerecht werden, da

  1. das Personal der Pflegekinderdienste häufig überlastet ist und
  2. nur eine äußerst begrenzte Zahl an Pflegeeltern und -kindern zur Verfügung steht.

Das Unwort von der „Passfähigkeit“ (von Pflegekind und -Pflegefamilie), das ich hier durch „intensive Betreuung bei der Vermittlung“ ersetzen möchte, ist in der Praxis nicht mehr als ein hoher Anspruch. Umsetzbarkeit und Auswahl scheitern in der Regel an mangelnden [14, ] Pflegestellen. Darüber hinaus wirkt sich der ungenügende Wissensstand des Jugendamtes über die Vorgeschichte des Pflegekindes häufig auf die Qualität der Arbeit aus.

(3.6) Höhe des Pflege- und Erziehungsgeldes – ein arbeitsmarktpolitischer Faktor

Sicher ist das Geld, das die Pflegefamilie erhält, ein Faktor, der Einfluss auf ihre Lebensplanung und die Entscheidung, ein Pflegekind zu betreuen, nimmt. Nach der im Mai 2002 vom Landesjugendamt Berlin in Auftrag gegebenen Umfrage bei allen Landesjugendämtern erhält eine Pflegefamilie für ihr Pflegekind vom Jugendamt zwischen 563,00 und 772,00 ¤ im Monat. Die Beträge sind in der Regel analog zu den Sozialhilfesätzen nach den Altersstufen bis 7, bis 14 und bis zu 18 Jahren gestaffelt und weichen in den einzelnen Bundesländern kaum voneinander ab.

Allerdings gibt es verschiedene Spezialkonstruktionen wie Erziehungsstellen, familiäre Bereitschaftsbetreuung oder heilpädagogische Pflege, bei denen die entsprechenden Sätze höchst unterschiedlich ausfallen. Nicht wenige Mütter, die während des Aufwachsens ihrer eigenen Kinder nicht berufstätig waren, stehen – wenn ihre Kinder älter sind oder den Haushalt verlassen haben – vor der Frage: „ Gehe ich wieder arbeiten, oder nehmen wir ein (oder auch zwei) Pflegekind(er) auf?“ Diese Zielgruppe umfasst zur Zeit rund 30 % der Pflegeeltern und spielt damit auch arbeitsmarktpolitisch eine Rolle.

Nach bisherigen Erfahrungen wird die Einschätzung vertreten, dass eine geringfügige Erhöhung oder ein mittelfristiges „Einfrieren“ der aktuellen Pflegegeldsätze keinen nennenswerten Einfluss auf die Zahl der für „ihre“ Pflegekinder engagierten Pflegeeltern nehmen dürfte. Erhöhte Leistungen für die Sozialversicherung – die soziale Absicherungen der Pflegemütter insgesamt – dürften hier jedoch neue Zielgruppen ansprechen.

(4) Zusammenfassende Einschätzung, Perspektiven, Grenzen und Möglichkeiten

Wie bereits mehrfach festgestellt, gewinnt in der aktuellen gesamtwirtschaftlich und damit auch fiskalisch belasteten Situation die Diskussion um die Dauerpflege wieder einmal an Bedeutung. Das Sparpotential der kostengünstigen Pflegestellenunterbringung im Vergleich zur Heimunterbringung war für die kommunalen Haushaltsexperten schon immer von besonderem Interesse. Die erforderlichen Investitionen hingegen, die für den Ausbau und die Qualitätsentwicklung der Dauerpflege nötig wären, standen aber in diesen knappen Zeiten nicht immer zur Verfügung.

(4.1) Hauptgründe für die Stagnation der Vollzeitpflege

Bisher scheiterte der Ausbau und damit auch die Qualitätsentwicklung der Vollzeitpflege

  1. am Problem der Bereitstellung von Personal- und Haushaltsmitteln für Werbung, Beratung, Supervision, Fortbildung, Betreuung etc.;
  2. am Widerstand der Herkunftseltern, ihr Kind in eine Pflegestelle zu geben; 3 an geringer öffentlicher und fachöffentlicher Wahrnehmung dieses Jugendhilfeinstrumentes und damit einhergehend auch an geringer jugendhilfepolitischer Relevanz;
  3. an einer Zuständigkeitskonstruktion, die die Jugendämter daran hindert, Pflegestellen über den eigenen Bedarf hinaus zu werben.

(4.2) Die kostendämpfende Einbindung von freien Trägern der Jugendhilfe in die Arbeit der Pflegekinderdienste – ohne zusätzliche Investition

Der Anteil der Pflegestellen an den Fremdunterbringungen stagniert seit Jahren auf Bundesebene bei 40 %, Heimunterbringungen liegen bei 60 %. (Vgl. Statistisches Bundesamt – Statistik der Jugendhilfe; Teil I Erzieherische Hilfen – Ländervergleich) Der Anteil der Pflegestellen streut zwischen 25 und 50 %, je nach Bundesland. Will man die Zahl der Pflegestellen erhöhen, bietet sich das folgende Modell über den Einsatz eines freien Trägers der Jugendhilfe bei der

  • Werbung und Beratung,
  • Auswahl von Pflegestellen,
  • Beteiligung bei der Vermittlung von Pflegekindern und
  • Betreuung von Pflegekind und Pflegefamilie an.

Es muss hier festgestellt werden, dass die Einbindung eines freien Trägers der Jugendhilfe in die Arbeit nach § 33 SGB VIII das Jugendamt weiterhin verpflichtet, im Rahmen des Hilfeplanverfahrens hoheitlich tätig zu bleiben. „Sobald ein Konsens über die Hilfeperspektive erzielt worden ist, sind die dafür geeigneten Pflegepersonen in der Regel durch Vermittlung des Jugendamts auszuwählen und am weiteren Hilfeplanverfahren zu beteiligen …“ (Wiesner 2002, S. 12) „Einigkeit besteht jedoch dahingehend, dass das Jugendamt die steuernde Funktion nicht abgeben kann.“ (Wiesner 2002, S. 17)

Bisher war es für ein Jugendamt zumindest problematisch, für Werbung, Information und Auswahl von Pflegestellen zusätzliche Mittel bereit zu stellen. Im folgenden Beispiel wird die entsprechende Finanzierung dieser Leistungen eines freien Trägers nach erfolgter Unterbringung im Rahmen des § 33 SGB VIII dargestellt.

Am kostengünstigsten wäre es, wenn ein Jugendamt über ausreichende Pflegestellen bei freien Trägern verfügen könnte. Dann hätte das Amt bei einer erforderlichen Fremdunterbringung die Möglichkeit,

  • einen Minderjährigen kostengünstig in einer vom Pflegekinderdienst des Jugendamtes betreuten Pflegestelle,
  • in einer etwas kostenintensiveren, aber eigenen, Personalressourcen schonenden Pflegestelle eines freien Trägers oder
  • erheblich kostenintensiver in einem Heim unterzubringen. Die Bereitstellung von zusätzlichen Pflegestellen, die ein freier Träger betreut, erhöht das Angebotsspektrum des Jugendamtes im Bereich der Fremdunterbringungen. Dieses führt aber nur dann zu einer Kostendämpfung, wenn die Pflegestellenunterbringung an Stelle der Heimunterbringung erfolgt. Die Erhöhung der Fremdunterbringungen aufgrund des zusätzlichen Pflegestellenangebotes hingegen würde zusätzliche Jugendhilfekosten verursachen. Bei einem Jugendamt mit einem ausgefeilten Controlling im Bereich der Hilfen zur Erziehung dürfte dieses Risiko jedoch nicht bestehen.

(4.3) Das Dilemma der Zuständigkeitskonstruktion und ein Ausweg

Der Gesetzgeber hat die Vollzeitpflege im Rahmen des § 78a ff. SGB VIII nicht berücksichtigt. Spezielle Landesregelungen nach § 78 a (2) machen dies jedoch möglich. Auch die Zuständigkeitsregelung erschwert bei den kommunalen Jugendämtern den Ausbau von Pflegestellen über den eigenen Bedarf hinaus erheblich. In der aktuellen Praxis entstehen dem Jugendamt für Pflegekinder aus anderen Kommunen oder Bundesländern im Sinne des § 86 (6) SGB VIII zusätzliche Kosten durch deren Betreuung oder die entsprechende „Pflegestellenaufsicht“.

Was soll also eine Kommune (aus ökonomischer Sicht) motivieren, zusätzliche Leistungen für andere Jugendämter zu erbringen? Die Einbindung eines freien Trägers in diese Arbeit eröffnet hier neue Perspektiven. Was passiert, wenn Träger A, der Pflegestellen in der Kommune B betreut, seine Leistungen im Widerspruch zu § 86 (6) SGB VIII der Kommune C – in deren Bereich die Eltern im Sinne des § 86 (1) ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben – in Rechnung stellt? Der Kommune B entstehen keine zusätzlichen Aufwendungen. Sicher muss sie mit dem Träger eine Rahmenvereinbarung treffen und ihm gegenüber eine Kontroll- oder Aufsichtsfunktion wahrnehmen. Dieser Aufwand dürfte auf jeden Fall geringer ausfallen, als die Betreuung und Kontrolle von Pflegestellen, die mit Pflegekindern aus anderen Kommunen belegt sind. Der Aufwand dürfte sich weiter verringern, wenn es sich hierbei um einen bewährten und bekannten „geografisch, fachpolitisch und sozial vernetzten“ Träger handelt. Die Kommune C kann nun nach dem Angebot des Trägers entscheiden, ob sie das Angebot des Trägers eventuell im Widerspruch zum § 86 (6) annimmt und damit über eine zusätzliche kostengünstige Unterbringungsform verfügt oder ob sie das Angebot nicht annimmt und dafür eine kostenintensivere andere Form der Unterbringung wählt.

(4.4) Die kostenneutrale Einbindung eines Träger in die Arbeit der Pflegekinderdienste

Besteht der Bedarf nach einer kostenneutralen Einbindung eines freien Trägers in die Arbeit eines Pflegekinderdienstes, so ist folgende Kalkulation möglich:

  1. Die Unterbringung in einer Pflegestelle bei einem freien Träger statt in einem Heim ergibt eine Einsparung.
  2. Der eingesparte Betrag wird erneut in den Träger investiert, der dadurch die Betreuung weiterer Pflegestellen übernehmen kann.

Erhöht sich der Anteil der Pflegestellen bei den Fremdunterbringungen, dann hat sich der kurzfristig erhöhte Verwaltungsaufwand bezahlt gemacht.

Es ist klar, dass dieser simpel erscheinende Mechanismus in der Praxis auf erhebliche Widerstände stoßen kann, da er geeignet ist, das bestehende ökonomische Gefüge sowie die Strukturen eines Jugendamtes und der freien Träger seines Einzugsgebietes zu verschieben. Die Praxis hat aber inzwischen gezeigt, dass dieses dennoch möglich ist.

Am Beispiel eines zwischen einem Berliner Jugendamt und einem freien Träger geschlossenen Vertrages (Vgl. Familien für Kinder gGmbH 2002, S. 61 ff, auch einsehbar im Internet, siehe Literaturverzeichnis ) wird die folgende „Rechnung“ in Fachleistungsstunden (FL) aufgemacht:

Erstens Auswahl- und Qualifizierungspauschale einmalig = 45 FL

Bei erstmaliger Unterbringung eines Kindes in eine neu bereitgestellte Pflegestelle erhält der Träger eine einmalige Auswahl- und Qualifizierungspauschale im Umfang von 45 Fachleistungsstunden. Selbst bei guten Informationsveranstaltungen und -materialien für Pflegestellenbewerber muss von einer Quote von zehn Bewerbern auf eine erfolgreiche Vermittlung in eine Pflegestelle ausgegangen werden.

Zweitens Vermittlungspauschale einmalig = 17 FL

Für die Unterstützung des Jugendamtes bei der Anbahnung und bei der Vermittlung eines Kindes in eine passende Pflegefamilie erhält der Träger bei erstmaliger Unterbringung eines Kindes in Vollzeitpflege 17 Fachleistungsstunden. Diese Leistung wird auch dann fällig, wenn eine bewährte Pflegestelle ein neues Pflegekind aufnimmt.

Drittens Betreuungspauschale innerhalb der ersten zwei Jahre je Monat = 9 FL

Mit dieser Fachleistungsstundenzahl sind die folgenden Ansprüche verbunden:

  • Die Zahl der Minderjährigen, die mit Einverständnis der Herkunftseltern in einer Pflegestelle untergebracht werden, lässt sich erheblich erhöhen. Hierzu bedarf es einer verbesserten Betreuung der Herkunftseltern vor der Inpflegegabe und nach erfolgter Unterbringung in einer Pflegestelle. Die Überlastung der Sozialarbeiter des Jugendamtes führt in der Regel dazu, dass nach erfolgter Unterbringung des Minderjährigen – von Ausnahmen abgesehen – keine Betreuung der Herkunftseltern mehr erfolgt. Dies führt dazu, dass die Rückkehroption in die Herkunftsfamilie oder der Versuch, das Kind im Verwandtenkreis der Herkunftsfamilie unterzubringen, unterbleibt. Mit dem verstärkten Einsatz eines Sozialpädagogen über einen „einzelfallfinanzierten“ freien Träger erhöht sich aber die Chance der Rückkehr in die Herkunftsfamilie – sowie die damit verbundene Einsparung – erheblich.
  • Gleichzeitig ist die Pflegefamilie auf die Möglichkeit der Rückkehr „ihres Pflegekindes“ in die Herkunftsfamilie vorzubereiten.
  • Die gleichzeitige Betreuung von Herkunftsfamilie und Pflegefamilie bietet zusätzlich die Chance, das Konfliktdreieck „Herkunftsfamilie-Kind/Pflegekind-Pflegefamilie“ zu moderieren und zu entschärfen. Die Eingewöhnung des Pflegekindes in seine „neue Welt“ wird ihm erheblich erleichtert.
  • Für die Betreuung und Beratung einer Pflegestelle innerhalb der ersten zwei Jahre ist in der Regel ein erhöhter Beratungs-, Betreuungs- und Qualifizierungsbedarf vorhanden. Die Integration eines neuen Pflegekindes in ein Familiensystem erfordert in der Regel die Neu- oder Umorientierung aller Beteiligten. In dieser Übergangsphase bedarf es einer besonders intensiven Arbeit mit Pflegekind und Pflegefamilie.

Viertens Betreuungspauschale zwei Jahre nach Inpflegegabe monatlich = 5 FL

Nach zweijähriger Betreuung von Pflegekind und Pflegefamilie ist in der Regel geklärt, welche Perspektive das Kind in der Pflegestelle hat. Ist die Rückkehr des Minderjährigen zu seiner Herkunftsfamilie nicht mehr zu erwarten, so kann die Betreuung entsprechend reduziert werden. Da es mehr oder weniger intensiv zu betreuende Pflegekinder gibt, erhält der Träger pro Monat und Pflegekind eine Pauschale von 5 Fachleistungsstunden. Hier hat er die Möglichkeit, nach eigenem fachlichen Ermessen die jeweils erforderlichen Prioritäten bei der Betreuung der einzelnen Pflegekindern zu setzen.

Schlussbemerkung

In anderen Staaten liegt der Pflegestellenanteil an den Fremdunterbringungen erheblich höher als in Deutschland. In England wurde beispielsweise der Prozentanteil der Pflegestellen an den betreuten/fremduntergebrachten Kindern von 41,6 % im Jahre 1982 auf 58,2 % im Jahre 1992 erhöht. Dieses war nur möglich, weil im gleichen Zeitraum die Zahl der Fremdunterbringungen insgesamt erheblich reduziert wurde. (Arbeitskreis zur Förderung von Pflegekindern e. V. 1994, S. 165) Will man also „die Axt schärfen“, die Qualität der Dauerpflege verbessern und ihren Anteil an den Fremdunterbringungen erhöhen, so ist dies heute ohne die verstärkte Beteiligung freier Träger der Jugendhilfe nicht mehr möglich. „Übersichtlichkeit und damit Transparenz, statt Einbindung in ein bürokratisches Geflecht; die Chance zur Herausbildung einer spezifischen Kultur der Institution; günstigere Voraussetzungen für die Herausbildung einer spezifischen Fachlichkeit; und – insbesondere wenn mit finanziellen Anreizen z. B. über fallbezogene Entgelte verbunden – für alles das, was sich positiv mit Eigeninteresse verbinden lässt, z. B. der Ausweis der Fachlichkeit in Veröffentlichungen und in der Öffentlichkeitsarbeit, Suche nach verlässlichen Kooperationspartnern und Förderern und vor allem Anstrengungen, up to date zu bleiben, sich neu zu orientieren, neue Entwicklungen aufzugreifen und initiativ zu werden. Wenn sich dies alles auch bei öffentlichen Trägern durchsetzen lässt, ist dies in Ordnung.“ (Blandow 2002, S. 32)

Literaturverzeichnis

  • Abgeordnetenhaus von Berlin: Bericht über die pädagogische und personelle Situation in den Heimen, Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin (Heimbericht 1970), ausgegeben am 18. 9. 1970, Nr. 1274
  • Abgeordnetenhaus von Berlin: Bericht über die Situation der Familienpflege, Drs. 10/2136 vom 7. 4. 1988
  • Abgeordnetenhaus von Berlin, Drs. 13/3983 über mehr Kinder in Pflegefamilien – Ausbau der Familien-/Vollzeitpflege – Drs. Nr. 13/1914 und Nr. 13326 Situation des Pflegekinderwesens in Berlin – Drs. Nr. 13/3039 und Nr. 13/330 vom 13. Juli 1999
  • Arbeitskreis zur Förderung von Pflegekinder e.V. (HG.): Pflegekinder in einer veränderten Welt, Dokumentation der Europäischen IFCO-Konferenz, Berlin 1994, Münster 1995
  • Blandow, J. In: Update für das Pflegekinderwesen, Qualitätsanforderungen an erzieherischen Hilfen im familiären Setting. Eine Tagungsdokumentation der Familien für Kinder gGmbH, Berlin 2002, S. 20-35
  • Bonhoeffer, M./Widemann, P. (Hrsg.): Kinder in Ersatzfamilien, Stuttgart 1974
  • Bürger , U. In: Zentralblatt für Jugendrecht 6/99, S. 206 ff.
  • Bundesregierung, Bericht über Bestrebungen und Leistungen der Jugendhilfe – 5. Jugendbericht, BT – Drucksache 8/3685 und 3/3684, Bonn 1980
  • DJI (Hrsg.) : Handbuch Beratung im Pflegekinderbereich, München 1987
  • Familien für Kinder gGmbH: Update für das Pflegekinderwesen, Qualitätsanforderungen an erzieherische Hilfen im familiären Setting, Tagungsdokumentation, Berlin 2002.
  • Heun, H. D.: Pflegekinder im Heim. In: Deutsches Jugendinstitut – Materialien, München 1984
  • Müller-Schlotmann, R.: Integration vernachlässigter und misshandelter Kinder, Regensburg 1997
  • Portegen, R.: Pflegekinder in Zeiten ökonomischen Wandels: Erwartungen und Perspektiven. In: Arbeitskreis zur Förderung von Pflegekindern e. V. (Hg.): Pflegekinder in einer veränderten Welt. S. 52-61, Münster 1995
  • Sozialpädagogische Fortbildungsstätte „Haus Schweinfurthstraße“: Pflegeelternschule/Vollzeitpflege, Pflegeelternschule/Tagespflege. Ein Qualifizierungsangebot der Berliner Jugendhilfe stellt sich vor, Berlin 1997
  • Wiemann, I.: Hilfe zur Erziehung in Familienpflege: Ersatz, Ergänzung oder Assistenz für die Herkunftsfamilie? In: Unsere Jugend, 5/2002, S. 214 ff.
  • Wiesner, R. (Hrsg.): SGB VIII, Kinder und Jugendhilfe, 2. Auflage, München 2000
  • Wiesner, R. In: Update für das Pflegekinderwesen, Qualitätsanforderungen an erzieherischen Hilfen im familiären Setting. Eine Tagungsdokumentation der Familien für Kinder gGmbH, Berlin 2002