Qualität im Plegekinderwesen – Grundlagen der Qualitätsdiskussion in der Jugendhilfe

Die Qualität Sozialer Arbeit steht auf dem Prüfstand. Seit Mitte der 90er Jahre gibt es eine Hochkonjunktur von Veröffentlichungen zu diesem Thema, wodurch der Bedeutungszuwachs der Frage nach der Qualität auch der Jugenhilfe unterstrichen wird. Genährt wird diese Konjunktur von vielen Seiten, Motive und Zielsetzungen der Debatten sind so zahlreich wie die Akteurinnen und Akteure selbst: Ökonomische Zwänge und zu erwartende Kürzungen führen auf Seiten der Träger bzw. Anbieterinnen und Anbieter sozialer Dienstleistungen zu einem hohen Druck, ihre Leistungen unter den sich verschärfenden (Markt-)Bedingungen als öffentlich legitimierbare, förderungswürdige Angebote unter Beweis zu stellen. Gleichzeitig wird die Leistungsqualität aus Sicht der Abnehmerinnen und Abnehmer in Frage gestellt, wenn der „kritische Blick auf soziale Dienstleistungen (…) einhergeht mit der Meinung vieler Bürger, daß diese Leistungen in der Trägerschaft des öffentlichen Dienstes oder vergleichbarer Organisationen nicht kompetent ausgeführt werden“ (Meinhold 1994, 41). Für die an der Leistungserstellung beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wiederum steht die Suche nach verbindlichen Qualitätsstandards im Vordergrund.

Abb. 1

Angesichts dieser mehrdimensionalen Anforderungen, Nachweise des Gelingens sozialarbeiterischer Praxis zu liefern, gilt es in einem ersten Schritt jedoch sich zu vergewissern, dass die Frage nach der Qualität sozialer Arbeit keineswegs neu ist.

Mit ihrer Thematisierung wurden in der jüngeren Vergangenheit je unterschiedliche Aspekte angesprochen, die im wesentlichen drei Epochen charakterisieren (vgl. hierzu auch Bauer/Hansen 1996):

  1. Unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg standen im Nachkriegsdeutschland flächendeckende und kurzfristige Hilfemaßnahmen für weite Bevölkerungskreise auf der sozialpolitischen Tagesordnung. Der Nachweis einer gewissen Infrastruktur wohlfahrtsstaatlicher Organisationen über die Anzahl der Einrichtungen, Mitglieder, freiwillige Helferinnen und Helfer etc. innerhalb umrissener Regionen galt als zentraler Qualitätsstandard, da hierüber Aussagen über das Versorgungsniveau gewonnen werden konnten. Vor allem die Wohlfahrtsverbände als komplexe intermediäre Organisationen prägten mit ihrem Selbstverständnis als anwaltschaftliche Interessenvertretung benachteiligter Bevölkerungsgruppen und ihrer jeweiligen Orientierung an bestimmten Werten und Traditionen spezifischer Sozialmilieus die Vorstellungen qualitativ guter sozialer Arbeit, insofern sie Bürgernähe und bürgerschaftliches Engagement als Demokratisierungs-bestrebungen dokumentierten. Weiterreichende Qualitätskriterien wurden vor dem Hintergrund der vorrangig erforderlichen Etablierung einer Grundversorgung erst einmal nicht entwickelt. Entsprechend verwundert es nicht, dass auch bei der Wiederbelebung der klassischen Gestaltungsprinzipien der Sozialpolitik in den 50er Jahren, dem Solidaritäts- und dem Subsidiaritätsprinzip, Fragen nach der Qualität geleisteter Arbeit durch soziale Dienste keine Rolle in der politischen Debatte spielten.
  2. Diese Aufbau- und Konsolidierungsepoche bundesrepublikanischer Sozialpolitik wurde in den 60er und 70er Jahren abgelöst durch die Einführung vor allem formal-rechtlicher Kriterien der Qualitätssicherung. Beispielhaft lässt sich für den Bereich der Jugendhilfe anhand der Novellierung des Jugendwohlfahrtsgesetzes 1961 zeigen, dass Maßnahmen zur Sicherung bzw. Steigerung der Qualität Sozialer Arbeit vorrangig mit der Festlegung gewisser Minimalstandards in der organisatorischen Ausstattung, der Festschreibung institutioneller Verfahrensregeln sowie der Berichterstattungspflicht in Form der Bundesjugendberichte intendiert wurden. Trotz des in erster Linie instrumentellen Charakters dieser Vorgaben zur Sicherstellung der Qualität muss auf die erstmalige Verankerung von individuellen Rechtsansprüchen auf soziale Dienstleistungen hingewiesen werden, die jedoch aufgrund zahlreicher Ausnahmeregelungen und nur geringfügiger Berücksichtigung in der sozialpolitischen Debatte sehr schwach ausgebildet blieben.
  3. Anfang der 70er Jahre wurde die Qualifizierung der in der Sozialen Arbeit Tätigen und damit verknüpfte Debatten um eine Professionalisierung Sozialer Arbeit erstmals als qualitätssichernder Garant angesehen. Berufspolitische Ambitionen in Verbindung mit einem szientifischen Handlungsverständnis mündeten in der Figur der Expertin/des Experten, die eine rationale, fachlich begründete Problembearbeitung gewährleisten sollte. Der Erneuerungsdruck durch die Kritik der mit dem Aufkommen der Neuen Sozialen Bewegungen der 70er und 80er Jahre entstehenden Selbsthilfeinitiativen hatte in der Folge großen Einfluss auf die Bestimmung einer guten Sozialen Arbeit. Vehement beanstandet wurden insbesondere expertokratische Problemlösungen, ein entmündigender Zugriff auf die Autonomie der Lebenspraxis der Subjekte und die Parzellierung der Problemlagen. Als Reaktion folgte mit dem „Abschied vom Experten“ eine stärkere Zuwendung zu einer kompetenztheoretischen Fundierung der Sozialen Arbeit, die in der Programmatik einer „Neuen Fachlichkeit“ ihr vorläufiges Ende fand.

Es ist der Verdienst des Achten Jugendberichts (vgl. BMFFJG 1990) für den Bereich der Jugendhilfe Strukturmaximen entwickelt zu haben, die eine Überprüfung des erreichten Entwicklungsstandes des Feldes und damit eine Qualitätsbemessung ermöglichen, die oftmals jedoch praxeologisch verkürzt, lediglich als Festschreibung des Status Quo dienen. In jüngster Zeit werden diese inhaltlich-fachlichen Bemühungen allerdings überlagert von fiskalischen Zwängen, die einen umfassenden Rückbau sozialpolitischer Leistungen bedingen. Extern geforderte Effizienznachweise reduzieren dabei die professionelle und disziplinär geführte Debatte um die Qualität Sozialer Arbeit alleinig auf Aspekte der Kostenersparnis. Eine Einordnung der Qualitätsdebatte in einen demgegenüber erweiterten Rahmen ist von daher wichtig, weil sich hieraus bestimmte Anforderungen an die Modelle der Qualitätsentwicklung- bzw. sicherung ergeben:

Die derzeit durchaus kontrovers diskutierten Instrumente zur Qualitätssicherung müssen hiernach eine notwendige und eine hinreichende Bedingung erfüllen: Sie müssen – das ist die notwendige Bedingung – dazu geeignet sein, die – aus der Sicht der sozialen Dienste – extern eingeforderten Legitimierungen der Dienstleistungsproduktion, also das Kontrollbedürfnis des Staates und Wettbewerbsbedingungen, zu befriedigen. Darüber hinaus sollten sie geeignet sein, die Güte der Dienstleistungsproduktion intern zu steigern, dies wäre die hinreichende Bedingung. Modelle, die nur eine Seite in den Blick nehmen, greifen, in diesem Kontext zu kurz. Diese Aussage ist dabei zwar schnell formuliert, bei weitem aber nicht so einfach in das praktische Handeln zu übersetzen. Die auch noch so engagierte Mitarbeiterin, die mit ihrer fachlichen Kompetenz an der Entwicklung von Qualitätssicherungsmodellen für ihren Dienst oder ihre Einrichtung mitwirkt, merkt schnell, dass sie auf doppeltem Boden agieren muss, es kommt eben nur bedingt darauf an, die Güte der fachlichen Praxis zu erfassen und zu dokumentieren, daneben müssen diese Ergebnisse in den öffentlichen Raum transportiert werden, was häufig an Kommunikationsbarrieren oder schlichtem Desinteresse scheitert. Die immer noch engagierte Mitarbeiterin macht dann eine Erfahrung, die ihr zwar nicht neu ist – sie hat auch vorher schon Produktpläne geschrieben, Schlüssel- oder Kernprozesse identifiziert, Kennziffern entwickelt und vieles mehr -, wird jedoch allmählich immer unwilliger, sich an den nicht enden wollenden Erfindungen moderner Verwaltungssteuerung zu beteiligen. Stellt man den bisher betriebenen Aufwand der praktischen Reformen in den sozialen Diensten in Relation zu den intendierten Veränderungen des fachlichen Handelns als Ergebnisse dieser Prozesse in Rechnung, dann wären Kosten-Nutzen Analysen eher sarkastisch und die sich abzeichnende Koalition zwischen den neoliberalen Steuerungsinstrumenten und einem fachlichen Pragmatismus werden zunehmend verständlicher. Kurzum:

Die Bereitschaft zur Adaption vermeintlich oder tatsächlich erprobter Modelle der Qualitätssicherung aus anderen Produktionssegmenten, vor allem der Industrie, steigt und schlägt zwei Fliegen mit einer Klappe: Zukunftsoptimismus und Fortschrittswille entsprechend der neuen Sozialstaatsphilosophie werden signalisiert und eine Optimierung des eigenen Handelns fällt als Nebenprodukt – wenn es gut läuft – auch noch ab.

I Konzeptionelle Ansätze der Qualitätsbemessung Sozialer Arbeit

Die Qualität Sozialer Arbeit – so lässt sich übereinstimmend festhalten – ist keine absolute Größe. Schon die Dienstleistungsdiskussion hat – wie in Kap.2 dargestellt – herausgearbeitet, dass die relationale Verwiesenheit der Akteure Sozialer Arbeit aufeinander in entscheidendem Maße qualitätsgenerierend ist, mithin sowohl die Anbieter als auch die Adressaten der Dienstleistungen Einfluss auf die Qualität der Sozialen Arbeit nehmen. Entsprechend differiert die Qualität „ (…) je nach Bezugspunkt, d.h. je nach dem, welcher Ausschnitt aus der Realität einer Beurteilung unterzogen und aus welcher Perspektive diese Beurteilung vorgenommen wird“ (Piel 1995, 7). Für die soziale Arbeit können dabei mindestens die im folgenden dargestellten Perspektiven, hinter denen sich unterschiedliche Akteursgruppen verbergen, als qualitätsrelevant festgehalten werden:

Die Beurteilung der Qualität als gut oder schlecht ergibt sich dabei aus dem Grad an Übereinstimmung mit den Erwartungshaltungen der Akteure, die diese im Hinblick auf eine Dienstleistung oder ein Produkt formulieren: Wirft man nun einen Blick auf die aktuell debattierten Modelle, so lassen diese sich zudem dahingehend unterscheiden, ob die Qualität der zu erbringenden Dienstleistungen eher aus der Perspektive der Anbieter oder aus der Perspektive der NachfragerInnen definiert wird. Schematisch und deshalb notwendigerweise verkürzt, lassen sich die Hauptmodelle etwa wie folgt anordnen (vgl. hierzu auch Garvin 1984,1988; Bobzien u.a. 1996):

Abb. 7: Modelle der Qualitätsbemessung

Anbieterorientierte Qualitätsbemessung

Als anbieterorientierte Modelle der Qualitätsbemessung können diejenigen Ansätze und Konzepte bezeichnet werden, die – häufig in Analogie zur industriellen Produktion – die Güte der Ergebnisse eines Produktionsprozesses, also Dienstleistungen oder Produkte mittels vorab definierter Standards bemessen. Die Definition der Standards, die gute von schlechten Produkten zu unterscheiden helfen, liegt dabei ausschließlich in der Verantwortung des Anbieters. Insofern handelt es sich genau genommen lediglich um ein Qualitätsversprechen der Anbieter, wenn keine exakten Kenntnisse über die Qualitätserwartungen der Adressaten vorliegen bzw. zur Bestimmung der Qualität herangezogen werden. Folgende anbieterorientierten Modelle können dabei unterschieden werden:

  • Der produktbezogene Ansatz bezeichnet Qualität als präzise meßbare Größe, wobei Qualitätsunterschiede aus angebbaren Differenzen in den Eigenschaften der Produkte resultieren. Diesem Ansatz liegt ein klassisches Organisationsverständnis zugrunde: „ Inward-looking organisations concentrate on the features of the product, or the element of the service delivery system with an eye on efficiency or cost rather than the benefits to the customers“ (Flynn 1988, 29). Die Varianz in den Eigenschaften der Produkte kann dabei z.B. durch den Einsatz spezifischer Rohstoffe oder deren Variation im Mischungsverhältnis begründet werden.
  • Der fertigungsbezogene Ansatz definiert Qualität über fixierte Gütekriterien, die den Ablauf des Produktionsprozesses betreffen. Betriebsinterne Fehlerkontrollen sichern hier, daß Abweichungen von den normierten Abläufen minimiert werden (vgl. Oppen 1993, 14).
  • Der expertokratische Ansatz überlässt die Definition der Qualität allein den handelnden Professionellen, von denen er allerdings eine strikte Orientierung an den geltenden fachlichen Standards erwartet. Fachliche Standards resultieren diesen Ansätzen zufolge aus dem exklusiven Wissen der Professionellen und sind einer Überprüfung nur durch Formen der Selbstkontrolle bzw. der Kollegialkontrolle zugänglich.

Schon aus der groben Skizzierung der anbieterorientierten Ansätze der Qualitätsbemessung wird ihre ursprüngliche Entwicklung für die industrielle Fertigung deutlich. Trotzdem sind Parallelen auch zu den Diskussionen in der Sozialen Arbeit unverkennbar: So haben sich die Reformbestrebungen der sozialen Dienste in der Vergangenheit immer auch bemüht, prozessuale und ergebnisorientierte Merkmale in der Produktion sozialer Dienstleistungen zu standardisieren und als Gütekriterien zu fixieren (z.B. in der Diskussion um die Bürgernähe bzw. Bürgerfreundlichkeit der Dienste).

Die scharfe Auseinandersetzung um die Expertokratisierung der Dienstleistungsberufe (vgl. stellvertretend Illich u.a. 1983) hat zudem die Begrenzung der Gewährleistung von qualitativ guter Arbeit durch fachliche Standards allein hervorgehoben.

Nachfrageorientierte Qualitätsbemessung

An der Schnittstelle zwischen anbieter- und nachfrageorientierten Modellen der Qualitätsbemessung liegen wertbezogene Ansätze, die sich auf die Relationierung der Interessen der Produzenten und der Abnehmer der Leistungen oder Produkte stützen. Das bekannteste Prinzip hierfür ist das Preis-Leistungs-Verhältnis, das als Indikator für die Qualität angesehen werden kann: Die Qualität stimmt dann, wenn die interessierten Kundinnen und Kunden bereit sind, den geforderten Preis für das Produkt oder die Leistung zu zahlen. Obwohl diesen Ansätzen nach der Kunde letztendlich über die Qualität entscheidet, indem er kauft oder auch nicht, sind diese Ansätze jedoch nicht als ausschließlich nachfrageorientiert zu bezeichnen, da der Produzent der Leistung versuchen wird, die Erwartungshaltungen der Kunden in vieler Hinsicht zu beeinflussen und der Preis nicht immer das ausschließliche Entscheidungskriterium ist.

Gerade für die Soziale Arbeit ist in diesem Zusammenhang der Kundenbegriff, der für das marktwirtschaftliche Prinzip der Preisbildung konstitutiv ist, kompliziert. Mindestens vier Kundenbegriffe sind für die Soziale Arbeit relevant: Kunde von sozialen Diensten können danach sein

  • zum ersten die Auftraggeber,
  • zum zweiten die Finanziers,
  • drittens die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und
  • viertens die Bürgerinnen und Bürger.

In der Regel fallen diese Kundenrollen auseinander, so dass die sozialen Dienste mehrperspektivisch agieren und die u.U. differierenden Erwartungshaltungen austarieren müssen. Von entscheidender Bedeutung für die wertorientierten Ansätze ist jedoch, dass in den meisten Fällen derjenige, der die Leistung erhält, nicht dafür zahlt (vgl. hierzu auch Olk 1994, 29; ausführlich: Widersprüche Heft 52, 1994).

Konsumeristische Ansätze radikalisieren die Bedeutung, die den Adressaten für die Qualitätsbemessung zukommt: „ (…) quality is that which gives complete consumer satisfaction“ (Ellis 1988, 7). Obwohl mit diesem Ansatz der aus der Dienstleistungsdebatte resultierenden Forderung nach einer Privilegierung des Adressatenstatus in Ansätzen Rechnung getragen würde, ist eine konsequente Verlagerung der Definitionsmacht zu den Adressaten der Dienstleistungen illusorisch. Zu berücksichtigen ist zum einen, daß öffentlich erbrachte Dienstleistungen – im Unterschied zu privatwirtschaftlichen Gütern – an Bedarfskriterien orientiert sind und nicht an subjektiven Bedürfnissen oder Wünschen der Konsumenten. Die Konsumentenzufriedenheit ist für die Soziale Arbeit mithin höchstens ein erfreuliches Nebenprodukt, keinesfalls aber der zentrale Qualitätsindikator. Zum anderen sind die Adressaten der Sozialen Arbeit häufig durch das Merkmal mangelnder Konsumentensouveränität gekennzeichnet. Eine konsequente Mißachtung der eingeschränkten Konsumentensouveränität widerspricht aber dem sozialpolitischen Auftrag Sozialer Arbeit, der auf den Abbau von Benachteiligungen und Chancenausgleich abzielt, da ansonsten die strikte Orientierung an den Ideen des Konsumerismus dazu führen kann, dass „(…) unabhängig von den vorhandenen Ressourcen und Fähigkeiten kann den nicht zum Zuge gekommenen Gruppen die Verantwortung dafür, daß sie die ‘Dienstleistungen’ nicht ‘nachgefragt’ hätten, nun selbst zugeschoben werden“ (May 1994, 69).

Phasenbezogene Qualitätsbemessung

In Anlehnung an Donabedian (1982, 6) wird in vielen Qualitätsbemessungsmodellen zwischen der Struktur- bzw. Inputqualität, der Prozessqualität und der Output- bzw. Outcomequalität unterschieden. Diese bilden Subqualitäten der eigentlichen Dienstleistungsqualität. Sie lassen sich auf einer Zeitachse zwischen dem Beginn und dem Ende des Produktionsprozesses anordnen. Für eine Übersetzung dieser allgemeinen Definition auf das Feld der Sozialen Arbeit ist für die Struktur- bzw. Inputqualität relevant, dass aus dem Fehlen eines Transferobjektes zwischen Anbieter und Nachfrager der Leistung die Identität von Leistungserstellung und Leistungsvermittlung in Rechnung gestellt werden muss. Leistungen, insbesondere personenbezogene Dienstleistungen, können demzufolge nur in Form eines Leistungsverprechens, d.h. durch die Bereitstellung von Leistungsfähigkeiten angeboten werden, nicht hingegen die eigentliche Leistung selbst. Die Struktur- bzw. Inputqualität ergibt sich mithin aus der Qualität der organisatorisch zur Verfügung gestellten Potentiale. Die Transformation dieser Potentiale in ein Ergebnis wird als Prozessqualität bezeichnet. Für die Prozessqualität sind allerdings in der Dienstleistungsproduktion nicht mehr die sozialen Dienste alleine verantwortlich. Aus den Problemlösungskapazitäten der Adressaten ergeben sich relevante Einflussfaktoren, die über die Güte der Transformation mitentscheiden. Die Prozessqualität wird somit durch die Art und Weise der Relationierung zwischen Dienstleistungsanbietern und -nachfragern (Grad der Responsivität) gebildet. Die Output- bzw. Ergebnisqualität beschreibt das prozessuale Endergebnis der Leistungserstellung, wobei für pädagogische Prozesse nochmals zwischen dem Ergebnis der Dienstleistungsproduktion und ihren Wirkungen in den subjektiven Lebensvollzügen der Adressaten (outcome) unterschieden werden muss. Der Outcome ist dabei von den sozialen Diensten zwar intendiert, aber kaum steuerbar.

An diesen Qualitätsdimensionen wird bisweilen aus den Reihen der Sozialen Arbeit deutliche Kritik geäußert, da es bisweilen problematisch ist, genauere Abgrenzungen vorzunehmen zwischen den Elementen Strukturqualität, Prozeßqualität und Ergebnisqualität. Dies ist nicht nur ein formales Problem der Zuordnung zu Kategorien, sondern es wirkt auch in die Vorgänge der Überprüfung von Qualität hinein. Schließlich macht es einen Unterschied, ob ein Sachverhalt im Kontext der Voraussetzungen (Strukturqualität) zum Erreichen von guten Ergebnissen, oder im Kontext der Qualität von pädagogischen Prozessen interpretiert und bewertet wird, trotzdem wird sie als pragmatische Strukturierungshilfe oftmals eingesetzt.

Für das Handlungsfeld der Hilfen zur Erziehung beispielsweise nimmt die Dimension der Strukturqualität danach in erster Linie bezug auf die infrastrukturellen Rahmenbedingungen der Einrichtungen. Zu nennen wären hier z.B. die Qualifikationsprofile der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Ausstattungsstandards, die finanzielle Ausstattung u.v.m.. Diese Qualitätskriterien sind weitestgehend unumstritten. Viele dieser Qualitätsstandards sind im Heimgesetz (z.B. HeimMindestBauVO, Heimpersonalverordnung, HeimMitwirkungsVO) geregelt und werden von der Heimaufsicht kontrolliert.

Neben diesen allgemeinen, konensfähigen Merkmalen der Institution gibt es aber auch Organisationsstrukturen, die ambivalent bewertet werden. Dies trifft etwa auf diejenigen Charakteristika zu, die als konzeptionelle Spezifika zu fassen sind. Konzeptionelle Differenzen bestehen hier etwa bei Fragestellungen wie der Positionierung von Spezialdiensten, dem Stellenwert von Elternarbeit oder bei erlebnispädagogischen Spezialangeboten.

Die Prozessqualität wird in der Regel verstanden als diejenigen Aktivitäten, die geeignet sind ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Das Unbestimmte am Prozeß im Allgemeinen ist, daß das Primärziel häufig bekannt ist (z.B. Rückführung in die Herkunftsfamilie) sich im Laufe des pädagogischen Prozesses aber auch modifizieren kann (z.B. Verselbständigung in eine eigene Wohnung). Primärziele und Folgeziele stehen dabei gleichberechtigt nebeneinander. Der exakte Ausgang und das genaue “Procedere” dürften nur in den allerseltensten Fällen ex ante genau bestimmbar sein. Prozeßqualitäten lassen sich somit nur in Verfahrensmodi, wie z.B. Transparenz, Partizipation u.v.m. bestimmen. Die Qualität einer spezifischen Situation lässt sich de facto nur im Einzelfall und aus den jeweils fokussierten Perspektiven aufzeigen.

Als Ergebnisqualität werden jene Dimensionen bezeichnet, die den Erfolg pädagogischer Interventionen am Grad der Zielerreichung messen wollen. Hierbei stellt sich die Frage, ob es in Anbetracht eines solch komplexen Wirkungsgefüges, wie den Hilfen zur Erziehung, die dem charakteristischen Mangel an eindeutigen Ursache-Wirkungs-Beziehungen unterliegen, überhaupt sinnvoll sein kann, den Versuch zu unternehmen, eine wie auch immer geartete Ergebnisqualität zu fixieren. Lässt man sich auf den Versuch ein, so stellen sich erhebliche Messprobleme ein: “Ob also ein registrierter Effekt auf das Handeln der Organisation zurückzuführen ist – oder ob andere Faktoren für die Wirkung ausschlaggebend sind – ist nicht eindeutig feststellbar” (Klatezki 1996, 60). Nichtsdestotrotz stellen Ergebnisqualitäten, wie etwa Schulabschlüsse, Berufsabschlüsse oder die Legalbewährung der Adressaten Eckdaten dar, die auf eine gelungene resp. mißlungene Erziehungshilfe hinweisen können. Da von einer Interessenidentität und/oder übereinstimmenden Definition der Problemstellungen wie auch der erwünschten Ergebnisse der am Leistungsprozeß beteiligten Akteurinnen und Akteure allerdings nicht zwingend ausgegangen werden kann, die Qualität Sozialer Arbeit somit keine objektive, statische Größe darstellt, sondern zudem noch zeit- und zeitgeistspezifischen Interpretationen unterliegt, wird in der neueren Debatte eine eher den Besonderheiten des sozialen Sektors Rechnung tragende Konzeptualisierung von Qualität aus einer konstruktivistischen Perspektive zugrundegelegt: Damit wird in der Qualitätsdebatte seit einigen Jahren ein Perspektivenwechsel von ausschließlich anbieter- bzw. nachfragezentrierten Konzeptionen hin zu multiperspektivischen Konzepten eingefordert. Wie schon für die dienstleistungstheoretische Reformulierung der Sozialen Arbeit nachgezeichnet, treffen sich auch hier unterschiedliche Motivationslagen, die insgesamt jedoch auf eine Schwerpunktverlagerung durch die Einbeziehung der Adressatenseite hinweisen:

Beteiligung der Adressatinnen und Adressaten in der Sozialen Arbeit konsequent umgesetzt, bedeutet deshalb, die Nachfragenden erst einmal in die Lage zu versetzen, ihre Rechte in den sozialen Diensten zu nutzen und zur Grundlage professioneller Handlungsvollzüge zu machen. Dieses neue Anbieter-Nachfrage-Verhältnis gilt es auf den verschiedenen Ebenen einer modernen Sozialen Arbeit durchzudeklinieren, um es an den Schnittstellen der Interaktion, der Organisation und der Programmentwicklung entsprechend umzusetzen. Partizipation der Adressatinnen und Adressaten legt somit die Entscheidungen über den Zugang, den Produktionsprozess und das Ergebnis wohlfahrtsstaatlicher Leistungen zurück in die Hände der Betroffenen. Hierin liegt die neue, strukturelle Qualität einer modernen Sozialen Arbeit als personenbezogene soziale Dienstleistung..

II Modelle der Qualitätssicherung

Entsprechend diesem Anforderungsprofil sind die Organisationen der Sozialen Arbeit in fast allen Praxisfelder angetreten, qualitätssichernde Verfahren zu entwickeln (vgl. z.B. den Sammelband von Merchel 1998, die Schriftenreihe des BMFSFJ zur Qualitätssicherung in der Jugendhilfe (QS-Hefte)). Orientiert wird sich hierbei trotz des Einspruchs, der auf die Notwendigkeit qualitätsgenerierender Konzepte verweist, an Modellen aus dem industriellen Sektor. Erleichtert wird dies, da erste Erfahrungsberichte zeigen, dass selbst die auf den Sektor der Sozialen Arbeit angepasste Übernahme von im Kern technologisch orientierten Konzepten (z.B. die Einführung von Zertifizierungsmodellen) dazu beiträgt, Qualitätsstandards in den Einrichtungen zu definieren und nicht nur den Status quo zu sichern. Hiernach drängt sich der Eindruck auf, dass die Einführung von Qualitätsmanagementmodellen gleich welcher Couleur dazu geeignet ist, die Reflexionsfähigkeit der sozialen Dienste im Hinblick auf ihr Leistungsangebot zu steigern. Einer praktischen Erprobung der unterschiedlichen Ansätze sind hierdurch kaum Grenzen gesetzt.

Um einen systematischeren Zugang zu den derzeit favorisierten Qualitätssicherungsmodellen zu bekommen, ist eine Differenzierung in Analogie zu den Qualitätsbemessungsmodellen hilfreich. Auch die Qualitätssicherungsmodelle können danach dahingehend klassifiziert werden, ob sie eher anbieter- oder eher nachfragedominiert sind. . Schematisch und deshalb notwendigerweise verkürzt, lassen sich die Hauptmodelle etwa wie folgt anordnen:

Abb. 3: Modelle der Qualitätssicherung

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III Gefahren der Qualitätssicherung

Der Ruf nach Qualitätsmanagement- und Qualitätssicherungskonzepten ist vor dem Hintergrund prekärer, z.T. existenzbedrohender Ausgangslagen immer richtig, ihre Institutionalisierung zum Zweck der Bestandssicherung einzelner Einrichtungen sehr wahrscheinlich sogar notwendig. So zeichnet sich auch jetzt schon eine neuer Markt ab, in dessen Zentrum die Beratung und Unterstützung bei der Einführung von Qualitätssicherungskonzepten steht. Das Problem dabei ist nur, dass je nach präferiertem Modell die Beiträge zu dem, was die “Güte” der erbrachten Dienstleistungen ausmacht, sehr unterschiedlich zu bewerten sind. Qualitätsmanagement in einer ausschließlich instrumentellen Form lenkt also u.U. mehr oder weniger vom Thema ab, da profunde Erkenntnisse über das, was eine gute Arbeit in den unterschiedlichen Arbeitsbereichen ausmacht, durch den programmatischen Verweis auf die Existenz eines Qualitätssicherungskonzeptes ersetzt werden.

III.I Die Gefahr neuer Bürokratisierung

Die Konzepte von Neuer Steuerung und Qualitätsmanagement setzen insgesamt einen Schwerpunkt ihrer Bemühungen auf die Herstellung von Transparenz im Produktionsprozess sozialer Dienstleistungen. Die Herstellung von Transparenz erfolgt gemeinhin über die Methoden der Standardisierung und der Normierung. Produktbeschreibungen, Kennzifferentwicklungen, Rechenschafts- und Dokumentationssysteme sind nur einige der beschrittenen Wege, um diese Transparenz herzustellen. Das Motto hier lautet: “Was man nicht messen kann, kann man auch nicht verbessern”. Verbunden sind hiermit jedoch die Fallstricke einer Taylorisierung der Arbeitsabläufe in den sozialen Organisationen: Im Zentrum stehen dann die Zerlegung der Arbeitsabläufe, die Normierung der Handlungsweisen und ihre seperate Bewertung in Form von Leistungsbemessungen. Die vielerorts aufgestellten Produktpläne der Verwaltungen sind beredtes Zeugnis dieser Überlegungen.

Diese Ansätze, die sich auf traditionelle betriebswirtschaftliche Organisationstheorien, anglo-amerikanische Management- und die frühe deutsche Organisationslehre bis in die 50er Jahre zurückführen lassen, verkennen, dass gerade der Aspekt der Mitarbeiterzufriedenheit hier vollständig vernachlässigt wurde. Sinn und Zweck des Organisierens ist dann einzig, eine Synthese von Spezialisierungsanforderungen auf der einen und eine Koordination der zerlegten Arbeitsabläufe auf der anderen Seite zu garantieren. Organisationen haben danach keinen anderen Zweck, als den, sich mit sich selbst zu beschäftigen, eine Zielbestimmung, die von den Prämissen Neuer Steuerung und des Qualitätsmanagements, die gerade Innovationsfreudigkeit signalisieren, weit entfernt ist und vielmehr an idealisierte Bürokratiemodelle anknüpft.

III.II Die Gefahr ausschließlicher Input-Orientierung

Aus den bislang vorliegenden Erkenntnissen zum Stand der Einführung von Qualitätssicherungskonzepten in der Sozialen Arbeit lässt sich schlussfolgern, daß allein diejenigen Indikatoren in das Blickfeld von Qualitätsmanagementmodellen geraten, auf die die Organisationen um ihrer selbst willen Einfluss nehmen können: Diese Indikatoren werden durch die Voraussetzungen der Herstellung einer Dienstleistung gebildet, da der Produktionsprozess sozialer Dienstleistungen selbst durch erhebliche Unsicherheiten, die nicht zuletzt durch die Rolle des Adressaten als Ko-Produzenten hervorgerufen werden, gekennzeichnet ist. Entsprechend sind der Prozess oder die Ergebnisse, die Effekte der Dienstleistungen kein Gegenstand der Standardisierung bzw. Normierung, es wird sich auf die organisationsbezogenen Voraussetzungen der Produktion beschränkt. Unter diesen Gesichtspunkten ist es dann auch nicht zufällig, dass z.B. die Kundenzufriedenheit bislang gar nicht systematisch erfasst wird, da erst eine Transformation der Zufriedenheit mit den erhaltenen Leistungen in eine Inputvariable stattfinden müsste. Die Konzentration auf den Input führt ihrerseits aber u.U. zu schweren Enttäuschungen bei all denjenigen, die gehofft haben, durch die Einführung der neuen Konzepte genauere Kenntnisse über die Ergebnisse ihres Handelns zu erhalten, mithin “gute” von “schlechten” Dienstleistungen unterscheiden zu können.

Autor: Prof. Dr. G. Flösser, Uni Dortmund